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Informationen zur umsatzsteuerlichen Behandlung der öffentlicher Zusammenarbeit

Die Finanzministerkonferenz (FMK) hat in ihrer Sitzung am 18.04.2013 den ursprünglich vorgesehenen Beschluss über die Veröffentlichung der BFH-Urteile vom 10.11.2011 und vom 01.12.2012 vertagt. Dabei war auf die damit bestehende Möglichkeit hingewiesen worden, sich vor einer Veröffentlichung auf den thematisierten Lösungsansatz zu verständigen, der davon ausgeht, dass bei Anlegung des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum EU-Vertrag (Dienste von allgemeinem Interesse) sowie Art. 10 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung bei öffentlicher Zusammenarbeit in öffentlichen Formen in den meisten Fällen keine Wettbewerbssituation im Sinne des Art. 13 der Mehrwertsteuersystemrichtlinie – und folglich keine Umsatzsteuerbarkeit – vorliegt. Dabei müsse dieser europarechtskonforme Ansatz zunächst in § 2 UStG eingearbeitet werden, um den BFH zur Änderung seiner Rechtsprechung zu veranlassen.

A. Entwicklung im Landtag Nordrhein-Westfalen

Vor diesem Hintergrund hat der Landtag Nordrhein-Westfalen sich in seiner Sitzung am 15.05.2013 erneut mit der Frage der umsatzsteuerlichen Behandlung der öffentlichen Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen – insbesondere vor dem Hintergrund der interkommunalen Zusammenarbeit – befasst. Hierzu hatten die Fraktionen der CDU und der FDP einen Entschließungsantrag vorgelegt und unter Hinweis auf die bereits am 24.05.2013 stattfindende nächste Sitzung der FMK vorgeschlagen, zu beschließen, die Landesregierung aufzufordern, sich in der FMK für eine Verankerung der grundsätzlichen Steuerfreiheit der interkommunalen Zusammenarbeit im Umsatzsteuergesetz (§ 4 UStG) einzusetzen und parallel in der Mehrwertsteuerdurchführungsverordnung (MwSt-DVO) klarzustellen, dass die Nicht-Besteuerung der Leistungen zwischen Kommunen zu keinen nennenswerten Wettbewerbsverzerrungen führt (Anlage 1). Diesem Antrag hatten die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN einen eigenen Entschließungsantrag gegenübergestellt. Dieser sah vor, den die Thematik betreffenden Beschluss vom 05.07.2012 zu bekräftigen (vgl. dazu RS LKT NRW Nr. 0412/12 vom 18.07.2012) und die Landesregierung zu bitten, sich weiterhin für eine Lösung der Problematik unter der Maßgabe einzusetzen, vor einer Veröffentlichung der Urteile des BFH Eckpunkte zur Änderung des nationalen Rechts auf Basis des Lösungsansatzes von Prof. Dr. Joachim Englisch, Westfälische Wilhelms-Universität, Münster, zu erarbeiten, diesen mit den kommunalen Spitzenverbänden abzustimmen und in § 2 Abs. 3 UStG zu verankern (Anlage 2).

Schon damit bestand im Landtag eine grundsätzliche Einigkeit zwischen den Fraktionen von SPD, CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP in der Zielrichtung, eine umsatzsteuerliche Belastung der öffentlichen Zusammenarbeit zu vermeiden. Unterschiede bestanden lediglich in der Frage, wo die im deutschen UStG umzusetzende, europarechtskonforme Lösung technisch verankert werden solle. Angenommen wurde nach einer ausführlichen Debatte, die die Gemeinsamkeit dieser Zielrichtung deutlich herausarbeitete und nachdem der Antrag der Fraktionen von CDU und FDP mit den Stimmen der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von CDU, FDP und PIRATEN abgelehnt worden war, mit den Stimmen der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN der Antrag der Regierungsfraktionen, der hierfür den Englisch-Ansatz vorsieht. Fazit ist danach, dass sämtliche fünf Fraktionen des nordrhein-westfälischen Landtags – die Fraktionen von SPD, CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, FDP und PIRATEN – dasselbe Ziel verfolgen. Die Wahl des Ansatzes über eine Verankerung in § 2 Abs. 3 UStG verspricht dabei systematische Vorteile, denn § 4 UStG enthält Steuerbefreiungstatbestände für Sachverhalte, bei denen nach §§ 1 und 2 UStG bereits grundsätzlich von einer Steuerpflicht ausgegangen wird. Der Englisch-Ansatz geht jedoch gerade davon aus, dass im Falle der Zusammenarbeit öffentlicher Akteure bei den genannten Voraussetzungen schon keine Wettbewerbssituation – und damit schon keine Umsatzsteuerpflicht – gegeben ist. Ein Weg über § 4 UStG wäre – unabhängig von der Tatsache, dass er zunächst die interkommunale Zusammenarbeit gezielt der Umsatzsteuerbarkeit unterwerfen würde, um sie danach wieder davon auszunehmen – wahrscheinlich nicht EU-rechtskonform: Denn § 4 UStG entspricht Art. 132 der EU-Mehrwertsteuersystemrichtlinie (Befreiungstatbestände), in dem von einer Steuerbefreiung für interkommunale Zusammenarbeitsfälle nicht gesprochen wird. Die durch die BFH-Rechtsprechung aufgeworfene Problemlage resultiert jedoch aus einer Auslegung des Art. 13 der EU-Mehrwertsteuersystemrichtlinie (Steuerliche Behandlung der öffentlichen Hand allgemein). Diese Gründe sprächen dafür, sie durch eine EUprimärrechtskonforme gesetzliche Definition einer Auslegung des Art. 13 der EUMehrwertsteuersystemrichtlinie zu lösen. Diesem wiederum entspricht gesetzessystematisch § 2 UStG.

B. Entwicklung auf Bundesebene

In diese Richtung bewegen sich auch die Entwicklungen auf Bundesebene: In einer entsprechend dem Vertagungsbeschluss der FMK vom 18.04.2013 einberufenen Sitzung der länderoffene Arbeitsgruppe der Finanzstaatssekretäre „Besteuerung der öffentlichen Hand“ mit Vertretern der Innenministerkonferenz (IMK) auf Staatssekretärsebene und der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände am 13.05.2013 zeichnete sich die grundlegende Verständigung ab, eine im deutschen UStG zu verankernde Lösung durch die Umsatzsteuerreferatsleiter erarbeiten zu lassen, für die insbesondere der Englisch-Ansatz Basis ein soll. Erst danach soll im Herbst ein entsprechender Entschließungsantrag im Bundesrat verabschiedet werden, bevor einer FMK im Herbst der Vorschlag der Beschlussfassung über eine Veröffentlichung der genannten BFH-Urteile erneut unterbreitet werden soll. Die nächste AG-Sitzung der länderoffenen Arbeitsgruppe der Finanzstaatssekretäre „Besteuerung der öffentlichen Hand“ soll zuvor im Herbst stattfinden.

Umsatzsteuerliche Einordnung der öffentlichen Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen

In Sachen der umsatzsteuerlichen Auswirkungen der neueren Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes (BFH) auf die öffentliche Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen war mit Rundschreiben LKT NRW Nr. 0181/13 vom 19.03.2013 über die anlässlich einer Vortragsveranstaltung des Freiherr-vom-Stein-Instituts, Westfälische Wilhelms-Universität, Münster, durch NRW-Finanzstaatssekretär Dr. Rüdiger Messal signalisierte grundsätzliche Lösungsbereitschaft der politischen Ebene sowie die dogmatisch umfassende Grundlegung des Lösungsweges durch den auch die EU-Kommission und die OECD in Umsatzsteuerfragen beratenden Steuerrechtsexperten Prof. Dr. Joachim Englisch, Institut für Steuerrecht der Westfälischen Wilhelms-Universität, Münster, unterrichtet worden. Dieser Lösungsweg geht davon aus, dass bei Anlegung des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum EU-Vertrag (Dienste von allgemeinem Interesse) sowie Art. 10 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung bei öffentlicher Zusammenarbeit in öffentlichen Formen in den meisten Fällen keine Wettbewerbssituation im Sinne des Art. 13 der EUMehrwertsteuersystemrichtlinie – und folglich keine Umsatzsteuerbarkeit – vorliegt, ohne dass es auf die Abgrenzung zwischen einer „unbedeutenden“ und einer „größeren“ Wettb ewerbsverzerrung ankäme.

Mit dem Bezugsrundschreiben war zudem darauf hingewiesen worden, dass im Bereich der Steuerabteilungsleiter der obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder ungeachtet der klaren politischen Signale der Finanz- und der Innenministerkonferenz sowie des vorliegenden Lösungsweges, der letztlich ohne Änderung von EU-Recht durch Verankerung einer EU-primärrechtskonformen Auslegung des sekundärrechtlichen Art. 13 der EUMehrwertsteuersystemrichtlinie im deutschen UStG umgesetzt werden kann, mit dem Ar gument, die Steuerverwaltung habe einen Anspruch auf „Rechtssicherheit“, unverändert auf eine zügige Veröffentlichung der maßgeblichen BFH-Urteile hingearbeitet werde. Während die Informationen über diese Bestrebungen sich u. a. vor dem Hintergrund der Beantwortung einer Kleinen Anfrage des NRW-Landtagsabgeordneten Abruszat, FDP, durch die NRW-Landesregierung verdichteten ( Anlage 1) haben die kommunalen Spitzenverbände sämtliche Ministerpräsidenten entsprechend informiert und gebeten, dringend dafür einzusetzen, eine Veröffentlichung der BFH-Urteile erst vorzunehmen, wenn eine Festlegung zur Lösung der negativen Folgen getroffen worden sei ( Anlage 2). In diesem Sinne hatten sich auch die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Landtag Nordrhein- Westfalen deutlich engagiert und einen Bericht der Landesregierung für die Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 12.04.2013 erbeten. Zudem hat die Innenministerkonferenz (IMK) am 09.04.2013 die Finanzministerkonferenz (FMK) angeschrieben ( Anlage 3 ). Die haushalts- und finanzpolitischen Sprecher sämtlicher Unionsfraktionen in deutschen Landtagen wiederum haben sich – ebenfalls am 09.04.2013 – auf ihrer Sprechertagung klar im Sinne einer Umsatzsteuerfreiheit der öffentlichen Zusammenarbeit positioniert ( Anlage 4 ).

Nachdem vor diesem Hintergrund die Arbeitsgruppe der Finanzstaatssekretäre in ihrer Sitzung am 11.04.2013 keinen Beschluss getroffen hat, wird es nun darauf ankommen, dass die FMK selbst in ihrer Sitzung am 18.04.2013 den Weg dafür freimacht, sich auf den existierenden Lösungsweg zu verständigen, bevor eine Veröffentlichung der Urteile erfolgt. Im Hinblick auf die erforderliche Entscheidung der FMK hat der Ausschuss für Kommunalpolitik des Landtags Nordrhein-Westfalen in seiner Sitzung am 12.04.2013 zunächst auf die Erstattung des für die Sitzung vorgesehenen Berichts der Landesregierung verzichtet. Parallel hat der Landesvorstand der Sozialdemokratischen Gemeinschaft für Kommunalpolitik (SGK NRW) die Landesregierung aufgefordert, die Veröffentlichung der BFH-Urteile in der Finanzministerkonferenz zu verhindern und zunächst eine Verständigung über den Weg zur Problemlösung herbeizuführen ( Anlage 5).

Neue Entscheidungen des Bundesfinanzhofs zur Umsatzsteuerpflicht - Auswirkungen und mögliche Lösungen

Der Bundesfinanzhof (BFH) hat in zwei weiteren Entscheidungen den Bereich der umsatzsteuerlich relevanten Tätigkeiten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts erheblich ausgeweitet (Urteile vom 10.11.2011 –V R 41/10 – und vom 01.12.2011 – V R 1/11). Hiervon betroffen sind im Wesentlichen die vielfältigen Formen der Verwaltungszusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen mit- und untereinander, die durch eine Belastung mit Umsatzsteuer nicht nur erheblich verteuert, sondern grundlegend in Frage gestellt werden. Alle bisherigen Anstrengungen von Bund, Ländern und Kommunen, durch verstärkte Verwaltungszusammenarbeit das bisherige Leistungsspektrum auch weiterhin finanzierbar zu halten, werden damit konterkariert.

A. Ausweitung der Umsatzsteuerpflicht auf Verwaltungszusammenarbeit

Während privatrechtlich-wettbewerbliches Handeln der öffentlichen Hand seit jeher umsatzsteuerpflichtig war, unterlag das hoheitliche Handeln von Bund, Ländern und Kommunen bisher keiner Umsatzbesteuerung. Diese Steuerfreiheit des hoheitlichen Handelns soll zukünftig nur noch in einem sehr eng begrenzten Umfang gelten, soweit juristische Personen des öffentlichen Rechts ihre hoheitlichen Aufgaben gemeinsam erledigen. Konkret nimmt der BFH ein umsatzsteuerrelevantes Handeln bereits immer dann an, wenn die Zusammenarbeit öffentlicher Akteure entweder auf einer privatrechtlichen Grundlage erfolgt, oder wenn auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erbrachte Leistungen oder Teilleistungen potentiell auch von privaten Akteuren hätten bezogen werden können.

Die Prüfung, ob potentiell auch private Dritte als alternative Kooperationspartner einer juristischen Person des öffentlichen Rechts in Frage kämen, nimmt der BFH dabei nicht anhand der zugrundeliegenden öffentlichen bzw. hoheitlichen Gesamtaufgabe vor, sondern isoliert für jeden einzeln abgrenzbaren Leistungsbestandteil. Auf diese Weise lassen sich selbst bei ureigensten hoheitlichen Aufgaben stets Teilbereiche identifizieren, die theoretisch auch von privaten „Zulieferern“ erbracht werden könnten.

So erfolgt bspw. selbst die Bearbeitung eines konkret-individuellen Eingriffsbescheides in aller Regel unter Einbezug vor- und nachbereitender Büroleistungen. Erfolgt demnach die Bearbeitung eines solchen Eingriffsbescheides unter Hinzuziehung von Personal- oder Sachleistungen einer anderen öffentlichen Einheit, so liegt nach der neueren BFH-Rechtsprechung entsprechend dem Anteil der erbrachten Büroleistungen ein Fall potentiellen Wettbewerbs vor, der eine partielle Umsatzsteuerpflicht nach sich zieht.

Die potentiell umsatzsteuerpflichtigen Bereiche der Verwaltungszusammenarbeit erstrecken sich damit auf eine Vielzahl von hoheitlichen Tätigkeitsfeldern und über alle staatlichen Ebenen. Beispielhaft sei genannt die Verwaltungszusammenarbeit:

  • zwischen dem Bund und seinen verselbständigten Einrichtungen und Beteiligungen (z.B. Personalgestellungen)
  • zwischen Bund und Ländern (z.B. Kostenerstattungen im Rahmen der Straßenbauverwaltung der Länder für die Bundesstraßen und Bundesautobahnen)
  • zwischen Bund und Kommunen (Kostenerstattungen an die Gemeinsamen Einrichtungen [GE] im Rahmen der Verwaltung der Arbeitslosenhilfe nach dem SGB II)
  • zwischen Ländern (z.B. Dataport AöR [IT-Dienstleister der Länder], Kostenerstattungs und -ausgleichsregelungen im Rahmen von Verwaltungsabkommen und Staatsverträgen)
  • zwischen Ländern und Kommunen (für NRW etwa die Personal- und Sachkostenerstattungen des Landes an die Kommunen für die Wahrnehmung von Aufgaben in den Bereichen Umweltverwaltung, Versorgungsverwaltung, Chemische und Veterinäruntersuchungsämter [CVUA], Straßenwesen)
  • zwischen Kommunen bzw. zwischen Kommunen und ihren verselbständigten Einrichtungen (u.a. gemeinsame Personalsachbearbeitung [Beihilfen, Versorgung] gegen Kostenerstattung, Personalgestellungen, Kostenerstattungen [Gastschulbeiträge] für den Besuch von Schulen, Volkshochschulen und Musikschulen durch Schüler anderer Gemeinden, gemeinsamer Betrieb von Rechen- und Callcentren [D115 etc.] gegen anteilige Kostentragung, Unterstützung einer anderen Gemeinde im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung, Unterstützung von Zweckverbänden bei deren Haushaltsplanung, -vollzug und Rechnungsprüfung durch die Trägerkommune).

Eine Umsatzsteuerpflicht der Verwaltungszusammenarbeit wird diese in aller Regel wirtschaftlich undurchführbar werden lassen: Denn es wird auch bei der innovativsten und engagiertesten Zusammenarbeit öffentlicher Verwaltungen aller Staatsebenen mit- und untereinander nur in den wenigsten Fällen möglich sein, durch Synergieeffekte Kosteneinsparungen von mehr als 19 Prozent – also den durch die Kooperation erzeugten Steuermehraufwand – zu erwirtschaften.

Neben dieser Lenkungswirkung hat diese neue Umsatzsteuerpraxis aber auch eine nicht zu unterschätzende fiskalische Bedeutung. Der insgesamt zu erwartende Steuermehraufwand aus der neuen Abgrenzung der Unternehmereigenschaft der öffentlichen Hand ist erheblich. Alleine auf kommunaler Ebene in Nordrhein-Westfalen wird – nach ersten umfragebasierten Abschätzungen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW (Stand: 17.08.2012) – in den nächsten Jahren mit einem Steuermehraufwand im Bereich der interkommunalen Verwaltungszusammenarbeit und der ebenfalls betroffenen vermögensverwaltenden Tätigkeiten von bis zu 200 Mio. € jährlich zu rechnen sein. Längerfristig dürfte diese Mehrbelastung weiter ansteigen, da Finanzverwaltung und Rechtsprechung im Zeitablauf immer weitere Bereiche „entd ecken“ werden, die auf Grundlage der o.g. Rechtsprechung der Umsatzsteuerpflicht unterworfen werden könnten.

Hinzu kommt der mit der Ausweitung der Umsatzsteuerpflichtigkeit einhergehende, deutlich erhöhte Personalaufwand für die Steuerverwaltung (Erfassungs- und Verwaltungsaufwand), der sowohl bei den steuerpflichtigen Akteuren der öffentlichen Hand (Bund, Ländern, Kommunen, verselbständigten Einrichtungen) als auch bei den steuervereinnahmenden Stellen der öffentlichen Hand (Finanzverwaltung von Bund und Ländern) eintritt.

B. Forderungen

Die Verwaltungszusammenarbeit ist – in Abhängigkeit von den örtlichen und sachlichen Rahmenbedingungen – ein wesentliches Element einer effizienten Erfüllung öffentlicher Aufgaben sein. In zahlreichen Regionen und Bereichen sind solche Kooperationen schon deshalb notwendig, um bei zurückgehender Bevölkerung die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erhalten zu können. Es entspricht daher dem Interesse von Bund, Ländern und Kommunen an einer flexiblen, bürgerorientierten und kosteneffizienten Erbringung öffentlicher Leistungen, die Verwaltungszusammenarbeit nicht durch umsatzsteuerrechtliche Schranken faktisch zu unterbinden.

Die öffentlich-rechtlich ausgestalteten Formen der Verwaltungszusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen mit- und untereinander sind daher dauerhaft umsatzsteuerlich neutral zu stellen.

Umsatzsteuerliche Einordnung öffentlicher Leistungen

Zum aktuellen Sachstand der öffentlichen Arbeiten zur umsatzsteuerlichen Einordnung öffentlicher Leistungen vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes (BFH) zu Beistandsleistungen fand am 13.03.2013 eine Vortragsveranstaltung des Freiherr-vom-Stein-Instituts, Westfälische Wilhelms-Universität, Münster, statt, zu der – trotz der Technizität der Thematik – mehr als hundert Vertreter aller interessierten Akteure aus Politik, Verwaltung und Rechtspflege erschienen.

Es sprachen – nach Einleitung durch den Geschäftsführenden Direktor des Freiherr-vom-Stein-Instituts, Prof. Dr. Janbernd Oebbecke – der Staatsekretär im Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, Dr. Rüdiger Messal, und Prof. Dr. Joachim Englisch, Institut für Steu-errecht der Westfälischen Wilhelms-Universität, Münster. Staatssekretär Dr. Messal ist Mit-glied der u. a. auf Initiative Nordrhein-Westfalens im Herbst 2012 eingesetzten länderoffe-nen Staatssekretärsarbeitsgruppe der Finanzministerkonferenz (FMK) zur umsatzsteuerli-chen Einordnung öffentlicher Leistungen. Prof. Dr. Englisch ist Mitglied u. a. der von der EU- Kommission auf Grundlage der Entscheidung 2012/C 188/02 vom 26.06.2012 gebildeten Umsatzsteuer-Expertengruppe (VAT Expert Group) und der der OECD-Arbeitsgruppe „VAT/GST Guidelines". Die VAT Expert Group berät die EU-Kommission, Generaldirektion Steuern und Zollunion (DG TAXUD) bei der Entwicklung und der Umsetzung der Umsatz-steuerpolitik. (Vgl. hinsichtlich näherer Informationen zur VAT Expert Group: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/key_documents/expert_group/index_en.htm#membership [Stand: 19.03.2013])

Staatssekretär Dr. Messal bezeichnete es dabei als Leitlinie der Staatssekretärsarbeitsgrup-pe, eine nach der neueren BFH-Rechtsprechung mögliche, zusätzliche umsatzsteuerliche Belastung der kommunalen Ebene zu vermeiden. Schnelle Antworten auf alle Fragen seien dennoch nicht zu erwarten. Daher müssten umgehend Grundentscheidungen getroffen wer-den. Die Finanzverwaltung habe benötige Rechtssicherheit.

Prof. Dr. Englisch wiederum beschäftigte sich intensiv mit dem im Mittelpunkt der Arbeiten der Staatssekretärsarbeitsgruppe stehenden Lösungsansatz einer Übertragung der durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) geprägten vergaberechtlichen Definition einer Wett-bewerbssituation auf das Umsatzsteuerrecht, für den sich auch die kommunalen Spitzen-verbände einsetzen (vgl. dazu RS LKT NRW Nr. 0105/13 vom 13.02.2013).

Er arbeitete dabei eine dogmatisch umfassende Grundlegung dieses Lösungsansatzes her-aus: Die sekundärrechtliche Vorschrift des Art. 13 MWSt-Systemrichtlinie ist in praktischer Konkordanz zur primärrechtlichen Vorschrift des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV i. V. m. dem Pro-tokoll Nr. 26 zum EU-Vertrag (Dienste von allgemeinem Interesse) sowie Art. 10 der Euro-päischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung zu lesen. Folglich liegt bei öffentlicher Zusammenarbeit in öffentlichen Formen in den meisten Fällen keine Wettbewerbssituation – und folglich keine Umsatzsteuerbarkeit – vor. Auf die Abgrenzung zwischen einer „unbedeu-tenden" und einer „größeren" Wettbewerbsverzerrung kommt es danach nicht an.

Anlage 1: Tagungsbericht des Freiherr-vom-Stein-Instituts
Anlage 1: Schriftfassung des Vortrags von Staatssekretär Dr. Messal
Anlage 2: Aufsatz von Prof. Dr. Englisch unter dem Titel „Umsatzsteuerpflicht bei interkommunaler Kooperation"